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◎子辛

民國102年2月5日(以下省略民國)晚間七點多開始,全國關廠工人連線開始往台北車站的月台集結,當天這群年紀至少都半百以上的老先生老太太們雖然明知 違法,仍然不顧會被移送法辦的後果,紛紛跳下了月台臥軌抗議,馬上成為連續幾天的新聞頭條,並且引發了正反兩面不同的評價。有的人認為抗議當然可以,但是 不能這樣肆無忌憚的影響他人的日常生活,尤其是這樣的臥軌行為影響大量旅客回家的時間;然而另一方的說法卻是同情這群老工人,已經這把年紀了,已經抗爭了 這麼久,政府一直沒有正面的回應,這也是他們不得不為的最後手段了。所幸,這個事件終於在102年8月桃園地方法院簡易庭法官溫宗玲,認為關廠工人案不屬 於私法案件(民事訴訟),而是公法案件(行政訴訟),裁定將手中的12個案件,移轉由行政訴訟庭審理後,出現了一線曙光,後來各法院紛紛將相關案件從一般 民視法院裁定移送行政法院。最後於103年3月7日台北高等行政法院5個判決宣告關場工人勝訴後,勞動部於在3月10日宣布不再上訴全面撤告,終使這一系 列事件有了不錯的結局。本文接下來將對桃園地方法院行政訴訟庭對於相關8個案件的判決所提出之新聞稿重點整理並介紹相關之學者見解。

壹、 103年4月18日桃園地方法院判決重點
一、本件原告係因無公法上請求權而敗訴,非因請求權罹於時效敗訴
本院以為,請求權是否罹於時效,應以請求權是否存在為前提。如根本無請求權,自無審酌是否罹於時效之情事。本院基於後述各項理由,認原告所持為請求權基礎 之系爭契約,固屬公法性質之行政契約,惟因為該契約不成立,且緣於原告對於依法行政、法律保留原則的狹隘理解,始以系爭契約為表面上之依據,兩造實另隱藏 有他項法律行為性質,從而依據系爭契約之意思表示無效,並無請求權可言。又系爭給付因屬公法上社會補償給付之性質,係原告所屬勞動部於十六年前對於雇主長 期未依法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣費,均未能盡到法定監督義務,而為之「有因性」給付。對於本屬勞工的財產,自無從請求返還。原告既無其他公法上 請求權基礎,自應為原告之訴駁回之主文,核與是否罹於時效無關。

二、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」屬公法性質之行政契約
(一)依系爭契約所依據之法規屬性判斷:
本院依序依「利益說」、「權力說(又稱從屬說)」、「主體說」及「新主體說(又稱特別法說)」。分別檢驗就業服務第24條及相關法規之屬性。均得出其等屬 「公法」性質法規之一致結論,而無任一標準可以得出其屬私法法規之性質。是其等屬公法法規性質,當無疑義。

(二)依原告所主張請求權所由生之原因給付,即系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之性質判斷:

系爭法院判決主要依據司法院大法官釋字第324、348、533號解釋提供之判準來判斷(即依據主體、標的、目的依序檢討):
(1)就契約主體言:

爭契約開宗明義即稱被告人民為「立約人」,依據屬公法性質之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」規定向原告借款,並約定「遵守」左列各條款等語。原告係以「國家權力主體資格」之高權主體的行為,由被告向其「借款」而欲締結本件契約。

(2)就契約標的言:

綜觀系爭契約並未與一般消費借貸契約使用平等的「甲方」、「乙方」地位用語,而係讓勞工以「立約人」身分出現, 依據公法性質之要點,「向」被告借款,其已有公法上「申請」之意味存在,固然內容如同一般私法上消費借貸契約,有約定借款金額、期間、償還方式、借款利 率、違約金等用語,惟此均屬「中性」之金錢給付,尚難據此否定其公法屬性,蓋即使是消費借貸契約,也有可能是「公法上的消費借貸契約」。此不必依據行政程 序法第149條的明文準用民法,即令如本案在未有行政程序法的年代,行政契約只要法無明文禁止,或本質上不與高權行為性質牴觸,原則上均得成立,是在行政 程序法施行前,仍有各種類型的行政契約之可能。且由契約主體本為原告機關,惟其代理人均為「華南商業銀行」,殊不論華南銀行當時為公營行庫,具有濃厚之機 關色彩,試想,何人有可以委託銀行為其全權代理人以辦理徵信、核貸、對保之權力?如非國家,誰人有此能耐?是依據大法官釋字533號解釋的綜合判斷說,尚 須審究契約目的。

(3)就契約目的言:

系爭給付之來源為「就業安定基金」,係專款專戶撥入契約上原告之代理人華南商業銀行。原告依當時(86年3月 26日)訂定之「就業安定基金收支保管及運用辦法」第5條規定,該基金之來源為有關之就業安定費、本基金之孳息及其他有關收入。有權動用該基金者為就業安 定基金委員會,除工會、工總及專家學者外,絕大多數委員均為中央與地方政府機關代表,並有指定用途,例如本案所以得動用基金,即係上述辦法第6條第2款所 明定「加強實施就業安定、就業促進事項」。據此所定,即系爭契約依據的「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第2點即明定目的係「為協助關廠歇業失業 勞工,獲得就業機會,以安定其生活」。第3點明定適用對象,係具有中華民國國籍,曾在同一民營事業單位工作一年以上,因該事業單位於85年1月1日以後關 廠歇業而失業勞工,未依法領取法定資遣費、退休金、且未請領輔導就業獎助者。第6點明定貸款金額有最高限制一百萬元,且每人貸款金額「不得超過雇主積欠之 法定資遣費或退休金」。第10點規定申請人資格審核程序及單位係「由當地勞工行政主管機關受理申請,並審查其資格及貸款金額核轉職訓局(即原告)核定 之」。最後第15點並明定「本要點應定期檢討落實其成效,並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用」。系爭契約既係為解決85年1月1日以後關 廠歇業而失業勞工,自與國家為落實其改良勞工之生活,增進其生產技能,實施保護勞工之憲法社會國要求。更與國家應重視社會救助、國民就業等社會福利工作, 為憲法增修條文所宣示之基本國策。其契約目的係為確保並增進上述公益目的。

系爭契約最末雖明定雙方合意管轄法院為「桃園地法院」為第一審管轄法院。惟此一私法管轄權之約定,仍不致影響本 件為行政事件之性質。蓋本件所涉即者乃審判權之有無,而管轄權與否之前提須先審查審判權之有無,是兩造對於本院無審判權之事項,自不許合意超越審判權之 上,創設私法管轄權,否則國家對於公法案件豈不均可藉此約定,遁入私法領域,以逃避限制事項較嚴之公法法規及原理原則。所謂行政機關有行為形式的選擇自 由,亦應受上述限制,並非全然無拘束之自由。

綜上所述,以契約主體、契約標的及契約目的分別檢驗及綜合判斷結果,均得出系爭契約屬公法性質之行政契約,其所生爭議,自應循行政爭訟途徑解決,本院有審判權。從而並非消極審判權衝突,即無聲請大法官為統一審判權解釋之意義及必要。 

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